l’ ANAC è davvero utile contro la corruzione?

di Massimo BALDUCCI

            Nel dibattito politico italiano il tema della corruzione è una sorta di  argomento latente  che ogni tanto viene a galla. Recentemente viene sempre più spesso richiamato insieme allo strumento che il governo Renzi aveva suo tempo concepito per contrastare la corruzione e cioè l’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC).

Sono in molti a chiedersi se l’ANAC sia uno strumento adeguato o se, in fin dei conti, anziché contrastare la corruzione, non finisca per intorbidire le acque e, perché no, risultare in un brodo di cultura della corruzione.

            Il sospetto mi è venuto di fronte all’ennesima sortita dubbia dell’ ANAC. Nel suo sito l’ANAC⁽¹⁾ dispone il rinvio dei termini di approvazione del Piano Integrato delle Attività e dell’Organizzazione (PIAO). Il fatto è che l’ANAC non è titolare di una qualsivoglia autorità che le dia titolo di predisporre questo rinvio. Rinvio che, peraltro, non avrebbe potuto essere semplicemente annunciato sul proprio sito ma che avrebbe avuto bisogno di un atto legalmente valido. Questa ulteriore cialtroneria dell’ ANAC segnala due cose su cui vorrei soffermarmi:

• (i) la superficialità e erraticità degli interventi dell’ ANAC e
• (ii) la vastità dell’area di intervento dell’ ANAC.

Vediamo i due punti separatamente.

La Superficialità e erraticità degli interventi dell’ANAC

            Superficialità e erraticità degli interventi dell’ANAC. Cito qui un caso che mi capita di conoscere perché seguo da vicino il nostro governo locale. Per quanto riguarda le centrali di committenza, il 25 febbraio 2015 (determinazione n. 3) ANAC non ravvisa limiti territoriali per la formazione di consorzi di committenza mentre con la determinazione 32 del 30 aprile dello stesso anno afferma il contrario. Tre mesi dopo (determina 58 del luglio 2015) si ritorna sui propri passi. Sempre senza motivazioni.

La vastità dell’area di intervento dell’ANAC

            L’ANAC si occupa di tantissime cose spesso tra di loro inconciliabili. Sul Sole 24 Ore dell’ 8 novembre 2019 viene riportata una sorta di autocritica di Cantone (il primo ad aver ricoperto la carica di Presidente dell’ANAC) in occasione della uscita anticipata dello stesso Cantone dalla presidenza dell’ANAC. Cantone afferma che  “quando è stato varato il codice appalti del 2016 abbiamo sbagliato a non dire con chiarezza che ci erano stati assegnati troppi poteri. Avremmo dovuto spiegare che non potevamo occuparci insieme di regolazione e vigilanza. E che avremmo dovuto svolgere solo quest’ultimo ruolo. È stato un errore strategico che abbiamo pagato nel tempo”.

La normazione non dovrebbe quindi essere  una funzione dell’ANAC come lo stesso Cantone ammette. D’altra parte quale sia lo status delle “linee guida” dell’ANAC nella gerarchia delle norme non è dato sapere.

Ma ANAC è attrezzata per svolgere una funzione di vigilanza? Non si sovrappone ad altre istituzioni meglio attrezzate? Che cosa ha fatto l’ANAC per andare a vedere che cosa sta succedendo nella gestione in house delle public utilities? Che cosa ha fatto per andare a vedere che cosa succede con la missione 12 del bilancio dei Comuni? ANAC lamenta che un gran numero di assegnazioni sono sotto soglia quindi al di fuori di gare ad evidenza pubblica. Ma ANAC controlla se i costi sono congruenti?

Cantone lamenta che regolazione e vigilanza non possono essere esercitati dallo stesso soggetto. Il fatto è che l’ANAC non si limita solo ad accoppiare regolazione e vigilanza ma ad esse aggiunge  anche  l’amministrazione attiva laddove è chiamata a gestire le banche dati relative agli appalti (gestione che sta dando luogo a notevoli disguidi).

ANAC e progetto GRECO

            Vale la pena richiamare qui il progetto GRECO⁽²⁾⁽³⁾, un’iniziativa del Consiglio d’Europa cui hanno aderito più di 50 Stati mirante a favorire il contrasto alla corruzione coinvolgendo i partecipanti in un esercizio di reciproco esame secondo il metodo delle peers reviews. Recentemente GRECO ha reso pubblico l’ultimo rapporto sull’Italia⁽⁴⁾. L’Italia non ne esce bene.C’è da chiedersi a che cosa serva l’ANAC se la corruzione non risulta scalfita.

È vero che che il rapporto GRECO  non valuta l’ANAC in quanto tale ma ci sono comunque dei riferimenti alla farraginosità e complessità del sistema e dei meccanismi anticorruzione che dovrebbero in effetti allertare chi di competenza. Il fatto è che, anziché prendere il rapporto GRECO per quello che è (cioè una serie di suggerimenti avanzati da colleghi su base di parità e non con intenti inquisitori), le autorità italiane hanno reagito minimizzando i suggerimenti del rapporto GRECO, quasi chiudendosi a riccio.

            Vale qui notare che, degli Stati che fanno parte di GRECO, solo l’Italia e il Messico hanno una authority esclusivamente dedicata al contrasto della corruzione. Questo punto di partenza è probabilmente il vero problema. ANAC è il risultato di uno schema culturale che sta alla base della corruzione: anziché sviscerare il problema da affrontare (cosa fare, come farlo, quando farlo) si trasferisce tutto il potere a qualcuno, in un certo senso scaricandosi la coscienza. Questo qualcuno diventa una sorta di monarca assoluto che non risponde a nessuna regola.

            Transparency International classifica l’Italia come uno dei Paesi dove la corruzione percepita è molto alta. Si tratta di corruzione percepita non provata. Tra gli operatori altri Paesi sono considerati corrotti, Paesi a cui non si sarebbe portati a pensare: Giappone, Paesi Scandinavi etc. Il fatto che sulla corruzione italiana circolino molte “leggende metropolitane” non deve farci abbassare la guardia.

Oggi  lo strumento che usiamo per contrastare la corruzione, l’ANAC, è, probabilmente, il vero problema. Innanzi tutto perché è uno strumento di tipo “dittatoriale” che autodefinisce di volta in volta cosa è la corruzione e prende provvedimenti erratici. Poi perché l’ANAC ha un amore viscerale per l’attività di auditing  ex ante e disdegna l’auditing  in itinere ed ex post. È noto che l’auditing ex ante è il più efficace brodo di cultura della corruzione: allunga incredibilmente i tempi e non verifica che cosa poi sia realmente realizzato.

Il caso del terremoto in Italia centrale del 2016 ne è un esempio eclatante. L’attività di controllo preventivo dell’ANAC ha bloccato la macchina della protezione civile. Da ultimo anche perché L’ANAC non possiede le competenze professionali indispensabili allo scopo. Non ha analisti di processi e non ha esperti in certificazione ignorando i contributi che la ISO 37001 può dare come pure  non ha competenze in analisi di bilancio.

Qui c’è un grande spazio per il legislatore.

Per approfondimenti, consultare i seguenti link e/o riferimenti:

⁽¹⁾ ANAC, Per gli enti locali differito al 30 marzo 2025 il termine di adozione del Piao, 31 gennaio 2025

⁽²⁾ Council of Europe, GRECO | Group of States against Corruption

⁽³⁾ Massimo BALDUCCI (2021) “GRECO-Anticorruzione e Compliance: i casi dei Paesi Bassi e dell’Italia. Non c’è più spazio per la prassi” in Risk and Compliance Platform Europe (www.riskcompliance.it)

⁽⁴⁾ GRECO, (2024) “Rapporto di Valutazione ITALIA“